引言
“双碳”目标是我国就全球气候变化问题向世界做出的庄严承诺，是大国担当的重要体现。要顺利实现“双碳”目标，就必须首先正确认识和把握碳达峰碳中和。
为此，2021年的中央经济工作会议做出“实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役”这一精准判断，并基于此对今后“双碳”工作的重心进行了总体部署。
近年来我国“双碳”建设的成效到底如何？“双碳”工作推进的过程中还存在哪些问题与挑战？今年“双碳”工作的重点将是哪些方面？中大咨询推出“中央经济工作会议解读—‘双碳’篇”进行深入分析。
一、“双碳”建设成效显著，但仍面临一系列困难与挑战
在全球气候不断恶化的大背景下，减少碳排放以应对气候危机成为全球共识。进入工业化时代后，全球以CO2为主的温室气体排放量迅速增加，从1810年的3738万吨大幅增长至2019年的364.4亿吨，致使全球温室效应不断增强，地表平均温度由从1810年的6.87℃上升至2019年的10.13℃，全球气候存在持续恶化的趋势。为应对全球气候危机，世界各国通过历次气候大会形成了包含《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《巴黎协定》在内的阶段性减排原则和减排目标，并最终确立了“碳中和”这一本世纪中叶的全球性目标。
在全球合作开展气候治理的大背景下，我国积极融入全球气候治理体系，提出“双碳”目标以应对全球气候危机。我国现阶段仍为发展中国家，所处发展阶段对能源消耗、工业化建设等活动仍有较高需求，因而与已基本完成工业化进程的发达国家相比实现降碳减排更为困难。尽管如此，我国不纠结于现有发达国家主导的全球治理体系下历史碳排放总量与人均碳排放量等因素未被充分考虑，导致公平性、合理性问题突出这一事实，主动融入全球环境与气候治理体系，提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”这一治理目标，充分展现了大国担当。
图1 “双碳”目标展现大国担当
数据来源：OurWorldinData，ClimateWatch
我国立足自身发展实际，充分参考借鉴各国减排经验，逐步明确以推动能源结构调整与产业结构调整实现“碳中和”的总体思路，并据此确立了六条重要路径：
● 调整能源结构，推动能源脱碳。具体而言包括降低化石燃料的消耗以弱化对化石能源的依赖及发展清洁能源，提高清洁能源的利用率两大主要举措。
● 降低工业碳排放，打造低碳工业。发展碳捕集、利用与封存技术(CCUS)、生物能源与碳捕集和储存技术(BECCS)、循环利用技术等绿色低碳技术是关键所在。
● 降低交通碳排放，发展交通脱碳。其中，推行新能源交通工具与利用数字化提升交通运输效率是最为重要的两方面举措。
● 降低建筑碳排放，推进绿色建筑。推动建立健全绿色建筑评价体系，对建筑环保性进行评价以及不断改进现有老旧建筑，实现老旧建筑绿色升级是实现这一目标的关键举措。
● 提高生物碳吸收，发展低碳农业。这一路径下，既需要减少生产过程的碳排放，支持农业向可持续生产过渡，又需要通过增加本国碳汇能力和提高本国林地面积等方式增加碳吸收。
● 利用碳交易机制，发展绿色金融。这一路径下，一方面需要设立碳排放交易市场，将碳排放权与减排措施实现的减排额度进行量化并形成指标，满足市场交易的需求；另一方面需要通过绿色信贷、绿色税收等金融工具支持各行业新兴技术发展。
图2 我国“双碳”路径逐步明确
数据来源：中国政府网
围绕上述“碳中和”实现路径，中央近年来相继出台了一系列政策引导推动低碳发展，我国“双碳”建设取得了显著成效
总体层面，我国碳排放强度由1990年的1.85大幅降低至2018年的0.7，已逐渐接近全球平均水平。
能源结构层面，我国能源结构显著优化，非化石能源占比由2012年的0.7%大幅提升至2020年的15.6%，顺利完成《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》提出的“到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15%”这一规划目标。
产业结构层面，我国产业结构逐步调整，新能源车与绿色建筑数量保持快速增长，其中，新能源汽车保有量占汽车总量比重由2016年的0.38%上升至2020年的1.75%，而绿色建筑占城镇新建民用建筑比例由2016年的29%大幅提升至2020年的77%。
图3 “双碳”建设成效明显
数据来源：公安部、IEA
虽然“双碳”建设进展巨大，但我国“双碳”工作面临的困难与挑战仍然十分严峻：
“能耗双控”地区落实不到位、低碳技术发展不充分等现实问题较为突出
一方面，能耗双控落实情况不如预期，节能降碳推进较缓慢。2021上半年我国能耗双控形势十分严峻及比较严峻的一、二级预警地区数量总和为20个，占比高达65%，各地“能耗双控”落实力度亟待加强；
另一方面，低碳技术发展仍不充分，投资布局力度亟待加强。现阶段我国低碳清洁技术发展尚未成熟，应用范围及规模仍然较小，而若要在2060年顺利实现“碳中和”目标，在低碳清洁技术领域至少还应投入16万亿美元的基础设施建设费用。
脱碳工作面临来自经济增长与产业结构依赖的双重挑战
一方面，经济增长承压对实现“双碳”目标构成巨大挑战。我国当前仍处于城镇化进程中，2020年的城镇化率仅为61.43%，远低于发达国家碳达峰时的城镇化水平，仍具有很重的经济发展和民生改善任务，脱碳压力较大；
另一方面，工业为主的产业结构对实现“双碳”目标构成巨大挑战。我国现阶段工业增加值占GDP比重高达，远高于发达国家碳达峰时的普遍水平，产业结构仍以工业为主导，使得短期内难以摆脱对化石燃料的依赖，能源结构中化石能源占比仍然处于75%以上的高位，并由此带来大量碳排放，对顺利实现“双碳”目标带来巨大挑战。
图4 “双碳”工作仍面临困难与挑战
数据来源：OECD、发改委、高盛
二、“双碳”建设顶层设计2021年正式明确，未来将主抓四个方面
立足我国“双碳”建设面临的一系列问题与挑战，中央2021年进一步建立“1+N”政策体系助推“双碳”目标实现：
一方面，《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）在双碳“1+N”政策体系中发挥统领作用，是体系中的“1”。《意见》明确了“双碳”工作阶段性目标，指出到2025年单位国内生产总值能耗比2020年下降13.5%，非化石能源消费比重达到20%左右；到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，非化石能源消费比重达到25%左右；到2060年能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上。
另一方面，《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》）为双碳“1+N”政策体系中“N”中之首。《方案》围绕能源结构调整与产业结构调整提出了“碳达峰十大行动”，具体包括能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动与各地区梯次有序碳达峰行动。
图5 中央2021年正式出台“双碳”工作顶层设计
数据来源：中国政府网
年末的中央经济会议进一步对今年的“双碳”工作形势做出“要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役”这一判断，充分表明“双碳”目标的推进是一项长期性、系统性的工作，展现出中央坚决纠正“运动式减碳”的决心。结合我国“双碳”建设的实际情况与中央经济工作会议对“双碳”工作的重要定调，中大咨询预测未来我国“双碳”工作仍将与供给侧结构性改革协同推进，产业结构优化、能源结构优化、绿色金融发展及低碳技术研发四方面将是发力重点：
完善考核制度，推动绿色产业发展
现阶段，能耗“双控”考核制度已难以精准保障“双碳”目标的实现：一方面，以往以化石能源占绝对主导地位的能源体系中，能耗水平与碳排放水平直接挂钩、高度吻合，但随着低碳清洁能源逐渐成为主体能源，能耗“双控”考核已难以精确反映我国绿色发展成效；另一方面，尽管能源领域是碳排放的主要来源，但是碳排放不仅发生在能源领域，还包括建筑、交通等重点行业，以能耗“双控”制度考核“双碳”成效较为片面。
为此，2021年的中央经济工作会议首次提出要在“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”的同时“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”。
在这一政策设计下，碳排放“双控”出台之前不产生碳排放或只产生少量碳排放的可再生能源增量项目将被挪出能源消费总量控制，而在碳排放“双控”出台之后可再生能源项目将在审核上获得更大倾斜，从而极大推动绿色低碳产业的发展。
由此，中大咨询预计今年各地将一方面深入落实中央经济工作会议要求，在更加严格地审核高耗能高排放化石能源燃料用能项目的同时，为绿色增量项目的审核提供便利；另一方面将深入把握能耗“双控”向碳排放“双控”转变的契机，大力发展绿色低碳产业，加快推动产业结构优化升级。
加快能源转型，优先鼓励风光发电
2021年的中央经济工作会议强调要“抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合”，由此预计今年能源结构优化仍将立足以煤为主的基本国情，既在确保能源安全稳定供应的前提下严控煤炭等传统化石能源消费增长，加快现役煤电机组的节能改造和升级，又将积极发展非化石能源，优先鼓励风电、光伏等可再生能源的开发利用，深入推动能源革命。
继续强化绿色金融的支撑作用
2021年的中央经济工作会议重点提出要“引导金融机构加大对绿色发展的支持”，预计今年将在继续推进绿色金融相关立法的同时，既充分发挥财政和货币政策工具对节能减排、生态保护、可再生能源等领域的支持引导作用，又积极创新使用碳减排货币政策工具。
加大低碳技术创新发展的支持力度
2021年的中央经济工作会议强调要“狠抓绿色低碳技术攻关”，预计今年政府将在资金投入、基础设施建设、人才培育等方面给予低碳技术创新大力支持，既加强可再生能源制氢、新型储能技术等前沿技术的研发、示范和应用，又重点关注发展CCUS技术，激励企业加快CCUS项目的研发示范。
图6 今年“双碳”工作仍将与供给侧结构性改革协同推进
数据来源：中国政府网
结语
近年来我国“双碳”建设成果突出，碳排放强度显著降低，能源结构与产业结构逐步实现优化升级，但仍面临较为严峻的困难与挑战。展望未来，今年我国“双碳”工作将以“1+N”政策体系为总指引，严格落实2021年中央经济工作会议的部署要求，重点推进产业结构优化、能源结构优化、绿色金融发展及低碳技术研发四个方面。